Województwo mazowieckie

Historia Polskiej Kontroli Państwowej - NIK
ikonka - drukuj drukuj
  • ikonka 3-30 kwiecień 2015
ilustracja

Najwyższa Izba Kontroli powstała, jako jedna z pierwszych instytucji w odrodzonej, niepodległej Polsce. To nie przypadek. Dla sprawnego funkcjonowania niezależnego państwa niezbędne jest istnienie kompetentnego i niezależnego od władzy wykonawczej organu kontroli, stojącego na straży publicznych pieniędzy. W demokratycznym świecie funkcjonowanie takich instytucji uważa się za normę.

   Kontrola państwowa sprawowana przez NIK opiera się na jasno określonych zasadach: przejrzystości intencji, rzetelności informacji, apolityczności kontrolerów oraz kolegialności w podejmowaniu kluczowych decyzji. W ten sposób Izba nawiązuje do światowych standardów w dziedzinie kontroli państwowej. Każdy obywatel, płacąc podatki do państwowej kasy, chciałby mieć pewność, że jego pieniądze zostały właściwie zagospodarowane. Izba, dzięki swoim uprawnieniom, pełni rolę strażnika publicznych środków, dbając o zgodne z prawem, gospodarne, celowe ich wykorzystanie i rzetelne rozliczanie. NIK nie tylko wskazuje nieprawidłowości, ale również ewentualne rozwiązania, mające na celu naprawę wadliwych mechanizmów. 

Historia polskiej kontroli państwowej, licząc od konstytucji Księstwa Warszawskiego i od powstania Głównej Izby Obrachunkowej (początek XIX w.) do czasów obecnych, obejmuje około dwustu lat. Można ją podzielić na pięć etapów rozwoju. Stadium pierwsze to wiek XIX, gdzie kontrola w swych formach organizacyjnych, odpowiadających wczesnemu państwu burżuazyjnemu, gromadziła doświadczenia niezbędne do funkcjonowania tego typu organów. Stadium drugie odpowiada okresowi II RP, opartemu przede wszystkim na suwerennym bycie i wyrazistej ustrojowo kontroli, jaką była NIK. Stadium trzecie to kontrola socjalistyczna, przystosowana do spełniania wymogów państwa opartego na gospodarce zcentralizowanej oraz ustroju politycznym, zakładającym dominację jednej partii. Stadium czwarte dotyczy czasów współczesnych, związanych z istnieniem III RP, a zatem z przystosowaniem kontroli do nowej postaci państwa demokratycznego. W zasadzie stadium czwarte wyczerpuje całość zagadnienia, chociaż w jego ramach, a więc współcześnie, zarysowuje się perspektywa stadium piątego: funkcjonowania kontroli polskiej w ramach struktur Unii Europejskiej, a więc współdziałania NIK z Europejskim Trybunałem Obrachunkowym.

      Najbardziej istotną częścią historii o polskiej kontroli państwowej wydaje się być okres po 1918 roku, a więc okres międzywojenny i powojennej dyktatury komunistycznej.

      Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości bardzo ważne stało się utworzenie podstawowych instytucji ustrojowych. Na początku wszystkie funkcjonowały na podstawie tylko tymczasowych regulacji prawnych – dekretów naczelnika państwa. 7 lutego 1919 r. wydano dekret regulujący kontrolę państwową, był to zarazem dokument, na podstawie którego po raz pierwszy rozpoczęła funkcjonowanie Najwyższa Izba Kontroli Państwa. Zajęła ona miejsce Urzędu Obrachunkowego, powołanego 10 sierpnia 1917 roku przez Tymczasową Radę Stanu. Pierwszy artykuł dekretu powołującego Izbę, określił NIKP jako władzę samodzielną, podległą naczelnikowi państwa, powołaną w celu wszechstronnej kontroli wydatków i dochodów państwa oraz czuwania nad prawidłowością administrowania jego majątkiem. W skład Najwyższej Izy Kontroli Państwa wchodził prezes mianowany przez naczelnika państwa, wiceprezesi i członkowie kolegium noszący tytuł radców NIKP, którzy byli nieusuwalni i podlegali przepisom dyscyplinarnym dla sędziów. Najistotniejsze sprawy dotyczące funkcjonowania Izby rozstrzygane były przez jej kolegium. Wskazano trzy rodzaje kontroli: wstępną, faktyczną i następną. Według dekretu przewidziano również możliwość stworzenia terenowych Izb Kontroli Państwowej. Powoływano je rozporządzeniami prezesa Najwyższej Izby Kontroli Państwowej, w porozumieniu z prezesem rządu. Pierwsze takie terenowe izby powstały w Warszawie, Kielcach i Lwowie. Następnie powstały kolejne w Kowlu, Poznaniu, Krakowie i Wilnie. Należy nadmienić, że izby terenowe uznawane były za organy NIKP, która jednocześnie stała się instytucją odwoławczą od ich decyzji. Działały na podstawie tych samych przepisów, co NIKP.      

   Dekret był tylko dokumentem tymczasowym, jednakże stał się podstawą konstytucyjnej i ustawowej kontroli państwowej w II RP. Pozycję konstytucyjną Najwyższej Izbie Kontroli (funkcjonującej od tego okresu już bez ostatniego członu „Państwowa”) nadała ustawa zasadnicza z 17 marca 1921 r. Konstytucja z tego roku otworzyła nowy etap w rozwoju kontroli państwowej w Polsce. Według niej prezes NIK zajmował stanowisko równorzędne ministrom, ale nie wchodził w skład rządu i ponosił odpowiedzialność przed sejmem. W tym okresie wzmocniło się powiązanie NIK z parlamentem, natomiast oddzielono instytucję od administracji.

   3 czerwca 1921 r. została wprowadzona ustawa dotycząca szczegółowych zasad działalności Najwyższej Izby Kontroli. Według niej kontrolę państwową sprawowali: prezes Najwyższej Izby Kontroli i jego dwaj zastępcy, sama Najwyższa Izba Kontroli oraz Izby Okręgowe Kontroli. Tak rozumiana kontrola państwowa podlegała bezpośrednio prezydentowi RP. Zapis ten nie był zgodny z Konstytucją, według której prezes NIK i członkowie kolegium mieli odpowiadać tylko przed sejmem. Ustawa zakładała połączenie dwóch zasad: jednoosobowego kierownictwa i kolegialności. NIK składał się z czterech departamentów, wydziału personalnego i kolegium, które posiadało najszersze kompetencje w Izbie. Kontrolą przez NIK obejmowane były dochody i wydatki państwa oraz jego stan majątkowy, było to bardzo ogólne postanowienie. Izba zająć się miała również kontrolą samorządów, zakładów, fundacji, stowarzyszeń, spółek i innych instytucji, w których występował udział mienia państwowego lub, które korzystały z gwarancji skarbu państwa. Z trzech podstawowych kontroli Izby usunięto kontrolę wstępną, tym samym wyeliminowano jej działalność prewencyjną. Bardzo istotnym uprawnieniem NIK było zgłaszanie uwag do wykonywania budżetu państwa. Propozycje zmian przedstawiano bezpośrednio prezydentowi i parlamentowi, wraz z wnioskiem w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium rządowi.   

   Z powodu burzliwej, niedawnej historii Rzeczypospolitej, Izba natrafiała wówczas na trudne do przezwyciężenia przeszkody. Związane były one ze stanem gospodarki i finansów państwa. Prowizoryczne rozwiązania, zaginięcia dokumentów, fatalny stan rachunkowości to tylko niektóre fakty, uniemożliwiające prowadzenie prawidłowej kontroli administracji. Skuteczność Izby osłabiał również opór przed zastosowaniem się do wniosków pokontrolnych. Kontrolowane organy reagowały na zalecenia pokontrolne często z dużym opóźnieniem lub wcale nie usuwały uchybień. Zdarzało się również, że utrudniały one pracę inspektorom NIK. Ostatnie istotne zmiany w statusie NIK wprowadziła Konstytucja z 23 kwietnia 1935 roku. Wynikały one z przyznania prezydentowi niepodzielnej władzy i ustanowienia jego odpowiedzialności jedynie przed Bogiem i historią. Kontrola utożsamiana z Najwyższą Izbą Kontroli była pod zwierzchnictwem prezydenta RP, który powoływał prezesa NIK. Nie było już także możliwości odmówienia przez Izbę udzielenia rządowi absolutorium. Z perspektywy czasu można stwierdzić, że międzywojenny model kontroli państwowej ustalił pewne uniwersalne cechy, które przetrwały również ponad pół wieku komunizmu w Polsce i, choć w zmienionej formie, to istnieją do dziś.

      Po II wojnie światowej Polska po raz kolejny stanęła przed koniecznością organizacji nowego aparatu państwowego, a oddziaływanie na kraj komunistów i zmiana ustroju wymusiły utworzenie nowych i reorganizację istniejących instytucji. Pierwszym aktem w powojennej Polce, w którym zawarte były plany o przywróceniu Najwyżej Izby Kontroli, była ustawa z 11 września 1944 r. o organizacji i zakresie działania rad narodowych. Bazując na tej ustawie powstała Krajowa Rada Narodowa, która pełniła funkcję ustawodawczą, kontrolującą rząd. Do czasu zorganizowania NIK, jej zadania przejęło Biuro Kontroli. Biuro było pośrednią koncepcją pomiędzy przedwojenną, a socjalistyczną NIK. Nowe realia polityczne wymusiły zmiany zakresu kontroli i zasad jej funkcjonowania, wiązało się to głównie ze znacznym zwiększeniem własności państwowej i planowością gospodarki. Kryteria kontroli zostały zwiększone o pojecie planowości i prawdziwość.

   W PRL Najwyższa Izba Kontroli zaczęła swoją działalność w 1949 r., na podstawie Małej Konstytucji z 9 marca 1949 r. Przedmiotem kontroli była działalność naczelnych organów administracji publicznej, dorywczo organów podległych. NIK miał zająć się koordynacją działalności organów resortowych z działalnością organów kontroli społecznej, powierzonej radom narodowym. Izba mogła być zobowiązana do kontroli na zlecenie rady państwa, obejmowało to np. kontrolę jednostek samorządowych, czy instytucji dotowanych przez państwo. Kryteria kontroli pozostały z ustawy z 1921 r. i były to: legalność, rzetelność, gospodarność i celowość. Dodano natomiast zgodność z wytycznymi polityki partii i planami gospodarczymi. W ówczesnym systemie kontroli rola Izby sprowadzała się do koordynowania kontroli resortowej i społecznej. Natomiast jej wpływ na terenowe jednostki administracji był tylko w zakresie niezbędnym dla oceny i prawidłowości działania organów centralnych.

   Konstytucja z 1952 r. nadaje nowy tor systemowi kontroli państwowej. Zmiany przypadają na okres stalinizmu w krajach bloku wschodniego i największego nasilenia się wypaczeń centralizacji administracji i jej absurdalnego rozrostu. Znacznie osłabła wtedy działalność kontrolna sejmu. Organy bardzo niechętnie udzielały jakichkolwiek informacji o swojej działalności, co uniemożliwiało prawidłowe funkcjonowanie NIK. W tym okresie można dostrzec zjawisko uśmiercania wszelkich oryginalnych rozwiązań prowadzenia państwa i kopiowanie wzorców funkcjonowania instytucji radzieckich. W Polsce pojawiały się postulaty o konieczności rozwiązania Najwyższej Izby Kontroli i powołania w jej miejsce innej instytucji. Konstytucja z 22 lipca 1952 r. przemilczała zupełnie kwestię kontroli państwowej, oznaczało to dekonstytucjonalizację NIK. Nie przesądziło to jednak o jej likwidacji ani przeobrażeniu, a pozostawiło związane z nią kwestie ustawodawcy.

   Dnia 22 listopada 1952 r. przez sejm jednomyślnie została uchwalona ustawa o kontroli państwowej, która była zaprzeczeniem wszelkich podstawowych zasad kontroli, wypracowanych w II RP. Powstało Ministerstwo Kontroli Państwowej, a kontrola przestała być osobnym pionem organów o szczególnej organizacji i kompetencjach. Zasadę niezależności kontroli od rządu uznano za przeżytek burżuazyjnego systemu rządów. I tak stworzono z kontroli resort podległy odpowiednim przełożonym. Takie usytuowanie w praktyce prowadziło do pozostawienia administracji centralnej poza zasięgiem kontroli państwowej. MKP było całkowicie podporządkowane rządowi i premierowi, budziło to wątpliwość co do rezultatów kontroli i jej sensu w ogóle. Taką kontrolę należy ocenić bardzo negatywnie.

   Dzięki okresowi odwilży w 1956 r., w dniu 13 grudnia 1957 r. sejm uchwalił trzy akty prawne: ustawę o zmianie Konstytucji PRL, ustawę o Najwyższej Izbie Kontroli i uchwałę o trybie przedkładania sprawozdań i zleceniach przez sejm zadań NIK. Zagwarantowano w tych aktach niezależność instytucji kontrolnej od administracji. Zakres podmiotowy kontroli NIK obejmował kontrolę z urzędu działalności naczelnych i terenowych organów administracji państwowej, w zakresie tej kontroli były: kontrola działalności urzędów, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji podległych organom administracji państwowej lub znajdujących się w ich zarządzie. Natomiast przedmiotowy zakres sprowadzał się do badania działalności finansowej i organizacyjno-administracyjnej jednostek podlegających kontroli. Gdy kontrola została zakończona, Izba kierowała uwagi, wnioski, zalecenia do jednostek skontrolowanych i nadrzędnych. Kierownicy tych jednostek byli zobowiązani do ustosunkowania się do zaleceń w wyznaczonym terminie. Regulacje z lat 1957-1976 były powrotem do przedwojennych tradycji kontroli państwowej, ale także dowodem ewolucji i przystosowania Izby do nowej rzeczywistości w socjalistycznym świecie.

   Na początku lat 70-tych bardzo nasiliły się tendencje centralizacji, zwiększyła się biurokracja polityczna PRL. W tej sytuacji NIK stał na przeszkodzie funkcjonowania aparatu partyjnego. Dzięki swej pozycji Izba mogła demaskować nadużycia i podważać rzekome osiągnięcia partii. Dlatego 10 lutego 1976 r. w nowelizacji konstytucyjnej wprowadzono nowe zasady ustrojowe, zamieszczony został również zapis umocnieniu przyjaźni i współpracy z ZSRR, co wiemy nie mogło znaczyć nic dobrego dla kontroli państwowej. Po nowelizacji konstytucji sejm uchwalił nową ustawę o Najwyższej Izbie Kontroli. Najważniejszą częścią tej ustawy było podporządkowanie Izby rządowi, wyłączono także możliwość przedstawiania sejmowi wyników kontroli organów administracji rządowej. Izba mogła kontrolować naczelne i centralne organy tylko za zgodą premiera, co było rozwiązaniem absurdalnym i uchylającym w praktyce możliwość kontroli tych instytucji. Wprowadzona została także obligatoryjna kontrola jednostek gospodarki nieuspołecznionej. Był to drugi, po stalinizmie, bardzo negatywny okres w polskiej kontroli państwowej.

   W dniu 8 października 1980 r. sejm uchwalił ustawę o zmianie Konstytucji PRL, a także ustawę o Najwyższej Izbie Kontroli. Kolejny raz sięgnięto do tradycji kontroli z II RP. Podmiotowo kontrola obejmowała organy naczelne, terenowe i centralne, była opisana w ustawie, obligatoryjna i nie wymagała niczyjej zgody. Obejmowała również kontrolę organizacji i związków spółdzielczych w zakresie realizacji zadań zleconych przez państwo. Natomiast pod względem przedmiotowym pozostały tradycyjne kryteria z dodatkiem kryteria zgodności z ustawami, uchwałami sejmu i planami narodowymi. Zgłoszenie wniosku o udzielnie absolutorium postawiono Komisji Planu Gospodarczego. Ustawa z 1980 r. przetrwała czternaście lat, a więc została zmieniona dopiero przez dzisiaj obowiązującą z 1994 r.

Jarosław Berk

Jarosław Berk 3-4-2015

Źródła:

I. Sierpowska Funkcje kontroli państwowej Wydawnictwo Kolonia Limited 2003,

A. Sylwestrzak Najwyższa Izba Kontroli Studium Prawnoustrojowe Wydawnictwo Sejmowe Warszawa 2006.

Komunikat

Brak komentarzy dla tego wpisu

Fotogaleria

Strona używa cookie

Zamknij

Original text